公路安全保護條例釋義 (2).doc

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1、公路安全保護條例條文釋義第一章總 則【本章提要】一部法律，就其內容結構而言，一般包括總則、分則、附則三個組成部分?？倓t，通常是對這部法律的立法目的、基本原則、管理體制等重要問題作出規定，對其他章節的規定具有概括和指導的作用。全面、正確地理解、領會總則的精神，是學習這部法律的重要基礎，對正確理解、把握并執行好分則中的具體條款是至關重要的。本章共十條，分為本條例立法目的、各級人民政府及其有關部門的公路保護職責、公路管理體制、公路保護經費來源、公路“建、管、養”與社會發展相適應原則、公路突發事件應急管理、社會公眾保護公路的責任和義務等六個部分。第一部分，也就是第一條，開宗明義地指出制定本條例的目的，

2、即加強公路保護，保障公路完好、安全和暢通，以更好地發揮公路在國民經濟發展、社會主義新農村建設以及人民群眾安全、便捷出行方面的作用。在立法目的“三要素”中，完好是基礎，安全是保障，暢通是目的。第二部分，即實施公路保護的主體，包括第二條、第三條和第四條。一是規定了各級人民政府的公路保護職責。公路是政府為社會公眾提供的公益性公共產品，總的來講，在公路保護中，各級人民政府應當承擔領導責任，包括建立健全公路保護的管理機構、按照公路管理事權建立層次清晰的公路保護經費保障機制、創建“政府主導、部門聯動”的工作機制并督促相關部門積極履行公路保護職責、加強違法超限運輸車輛治理、負責劃定公路建筑控制區的范圍并公告

3、等。二是規定了縣級以上人民政府交通運輸主管部門和公路管理機構的公路保護職責。三是規定了政府各相關部門和機構在公路保護工作中的職責分工。第三部分，也就是第五條，明確了公路保護經費的來源，即公路保護經費由財政供給，按預算管理辦法執行。第四部分，即第六條，確立了公路“建、管、養”與社會發展相適應原則。公路建設是公路保護的基礎，管理和養護是加強公路保護的手段。社會發展，尤其是經濟發展水平是社會上層建筑的基礎，當然也是公路建設、管理和養護的基礎。要站在這個基礎之上，逐步提高公路建設、管理和養護水平，努力滿足國民經濟和社會發展以及人民群眾生產、生活需要。同時，也應當清醒地認識到，不能脫離這個基礎對公路建設

4、、管理和養護提出現階段無法逾越的目標，無限放大公路保護責任。第五部分，即第七條和第八條，確立公路突發事件應急管理的基本制度?？紤]到條文數量較少，同時其重要性極高，因此放在總則里，形成現在的體例。第六部分，即第九條，確立了社會公眾的公路保護義務，這是總括性規定，具體義務在本條例各章節中都有詳細規定。第一條 為了加強公路保護，保障公路完好、安全和暢通，根據中華人民共和國公路法，制定本條例?！踞屃x】本條是關于本條例立法目的和立法依據的規定。一、立法目的。又稱立法宗旨，是指制定一部法律所要達到的任務目標，也就是說制定一部法律要解決哪些問題。本條例的立法目的是加強公路保護，保障公路完好、安全和暢通。（一

5、）公路完好，主要是指公路物理狀態的完好，即公路及其附屬設施應當符合有關技術規范的要求，處于良好的技術狀態，包括路面平整，路肩、邊坡平順，有關設施完好。（二）公路安全，主要是指公路本身的安全及整個路網運行的安全。公路屬于國家財產，保障公路安全就是保障財產安全，任何單位和個人不得破壞、損壞、非法占用或者利用公路、用地和公路附屬設施，如挖溝引水、采石取土等危及公路安全的活動。需要明確的是，公路安全與交通安全密切相關，但不能等同于交通安全。道路交通安全是一個由人、車、路和環境等要素構成的“公路安全生態鏈”，系統中任何一個要素的行為或性質發生變化都會對整個公路交通安全產生影響。在我國現行法律體系中，圍繞

6、道路交通安全所產生的法律關系主要是由中華人民共和國道路交通安全法調整的，其第三條規定“道路交通安全工作，應當遵循依法管理、方便群眾的原則，保障道路交通有序、安全、暢通”。（三）公路暢通，主要是指公路的通行功能正常。公路暢通的前提必然是公路完好和公路安全。如，公路未出現塌、坑槽、隆起等損毀現象，公路沿線無擺攤設點、堆放物品、傾倒垃圾、放養牲畜、打場曬糧等違法行為。此外，公路暢通不僅指某條或某段公路的暢通，還包括整個公路路網的有效運轉。如，本條例第五十條有關省、自治區、直轄市交界區域公路養護作業管理的規定，就是在整個大路網格局下考慮路網通暢運行的。（四）加強公路保護。為保障公路完好、安全、暢通，必

7、須從以下方面加強公路保護：一是加強養護管理。具體指公路管理機構、公路經營企業等養護管理責任主體為保證公路的安全和暢通，并使公路處于良好的技術狀態，在公路運行期間按照相關的法律、法規、規章和技術規范、操作規程對公路、公路用地和公路沿線附屬設施開展的保養、維修、水土保持、綠化和管理的各項業務工作，即保障公路的“完好”。二是加強路政管理。具體指各級公路管理機構為維護公路管理者、經營者、使用者的合法權益，根據中華人民共和國公路法、公路安全保護條例等法律、法規和規章的規定，實施保護公路、公路用地及公路附屬設施的行政管理，主要是防止公路受到人為的破壞和損壞，即保障公路的“安全”。三是加強路網運行與應急管理

8、。具體指在養護管理和路政管理的基礎上，根據公路沿線經濟展水平、車流量等因素，著力完善路網結構，消除影響路網體系全面發揮作用的斷頭路、疏港路，構建一張規劃布局科學、干線支線交錯、技術等級合理、路路銜接緊密的公路網絡，同時積極利用信息化等科技手段，構建路網調度網絡和指揮、執行系統，建立高效的路網信息發布制度和公路突發事件應急處置機制，充分發揮路網體系的調度和疏導功能，確保整個路網的暢通，提高路網抵抗自然災害等突發事件的應急能力，即保障公路的“暢通”?？傮w上看，養護管理、路政管理、路網運行與應急管理是公路保護的不同表現形式，三者緊密聯系，缺一不可。如，治理車輛違法超限運輸屬于路政管理工作，組織對違法

9、超限運輸造成損壞的橋梁等公路設施進行檢測和維修屬于養護管理工作，因維修橋梁等公路設施采取分流措施以及發布公路通阻信息則屬于路網運行與應急管理工作。二、立法依據。本條例的主要立法依據是中華人民共和國公路法（以下簡稱公路法），這是調整公路保護法律關系的基本法，在公路規劃、建設、養護、路政管理等方面確立了一系列的基本原則和基本法律制度。其中第四章、第五章對公路保護作了比較全面的規定，主要包括養護責任、養護資金來源、養護作業、綠化管理、涉路施工許可、建筑控制區管理、橋隧結構物保護、超限運輸車輛管理、公路附屬設施保護等方面的規定。本條例在公路法所規定的基本原則和制度框架內，針對公路保護工作的特點及近年來

10、公路保護工作中出現的新情況、新問題，制定了一系列具體的安全保護及監管制度。此外，本條例的立法依據還包括中華人民共和國憲法、中華人民共和國物權法、中華人民共和國國務院組織法、中華人民共和國行政許可法、中華人民共和國行政處罰法、中華人民共和國侵權責任法、中華人民共和國土地管理法、中華人民共和國森林法、中華人民共和國道路交通安全法、中華人民共和國鐵路法、中華人民共和國水法、中華人民共和國突發事件應對法、中華人民共和國人民武裝警察法等法律規定。三、立法背景。改革開放以來，我國公路事業得到了長足發展，截至2010年年底，全國公路網總里程達到398.4萬公里，其中高速公路通車里程達到7.4萬公里，農村公路

11、通車里程達到345萬公里，“五縱七橫”12條國道主干線全部建成，西部開發8條省際通道基本貫通，極大促進和保障了我國經濟社會的發展。與此同時，如何運用法律手段進一步加強公路管理，提高公路保護水平，更好地應對近年來不斷出現的新情況、新問題，特別是加強對違法超限超載運輸行為的監管、規范和提高公路養護水平、及時有效地處置雨雪冰凍災害、地震、泥石流等公路突發事件，確保公路始終處于良好的技術狀態，以更加充分和有效地發揮公路對經濟社會發展全局、社會主義新農村建設以及人民群眾安全便捷出行的服務作用，也成為交通運輸行業面臨的一項重要任務。從法律制度上看，1998年生效施行的公路法，確立了公路保護工作的基本原則和

12、制度，賦予了交通運輸主管部門和公路管理機構實施公路保護的責任和必要的手段，但公路法的規定比較原則，針對性和可操作性不夠強。2004年5月中旬，經國務院同意，國家七部委在全國開展車輛超限超載治理工作，并提出“在總結治理工作的基礎上，抓緊制訂、修改有關公路設施保護的法律、法規，將治理工作納入法制化軌道”1。因此，制定一部專門規范公路保護行為的行政法規，解決公路保護所面臨的亟待解決的問題就顯得非常的必要和緊迫。四、立法情況。2004年底，交通運輸部2啟動公路安全保護條例的起草工作，在廣泛征求意見、反復研究的基礎上，起草了條例送審稿并于2007年底報送國務院審議。2008年，國務院法制辦組織開展條例審

13、查工作，征求了全國人大常委會法工委、中央編辦、發展改革委、公安部、財政部、工業和信息化部、國土資源部、質檢總局等27個中央有關部門、單位和浙江、安徽、山西、湖南等15個地方人民政府的意見，并向社會公開征求意見，同時多次深入基層進行實地調查研究，舉辦不同層次和范圍的專家咨詢會、論證會，聽取意見，研究論證。在此基礎上，國務院法制辦、交通運輸部對送審稿進行了反復研究修改，形成了條例草案。2011年2月16日，國務院第144次常務會議審議并原則通過條例草案。2011年3月7日，國務院總理溫家寶簽署國務院第593號令予以頒布，自2011年7月1日起施行。五、立法原則。公路安全保護條例的制定以科學發展觀為

14、指導，按照“三個服務”3的要求，在深入行業進行調研的基礎上，認真研究相關制度，力求科學、合理地反映公路安全保護的客觀規律，在立法過程中遵循了下列原則：（一）立足全面保護。從保護主體看，公路安全保護條例不僅明確了交通運輸主管部門和公路管理機構的保護職責，而且還動員各級政府、各相關職能部門以及社會公眾等各方力量廣泛參與公路安全保護工作。從保護對象看，既明確了公路、橋梁、隧道、渡口、公路附屬設施等公路主體線路的保護，又加強了對公路用地、建筑控制區、集鎮規劃控制區、橋梁采砂區、橋隧爆破區等立體空間的管理。（二）重點強化治超。違法超限運輸危害極大，是最為嚴重的公路“殺手”。為此，公路安全保護條例將建立超

15、限治理長效機制作為重中之重，從管理手段上強化超限治理措施，在管理環節和管理力量上突出了綜合治理，從車輛的生產、改裝、注冊登記、貨運裝載、站點檢測、責任追究等環節入手，對超限治理作了詳細規定。（三）堅持依法行政。堅持依法行政是依法治國的必然要求，是建設法治政府的核心所在。公路安全保護條例嚴格遵循國務院關于全面推進依法行政實施綱要確定的基本原則和要求，不僅明確了公路管理機構的執法主體資格，賦予了必要的執法手段，又規定了應當承擔的法律責任，實現公路執法的權責統一，有利于建立“層次清晰、事權明確、權責一致、運轉高效”的地方公路管理體制，進一步促進公路管理機構的職能轉變。（四）突出服務便民。維護公路的完

16、好、安全、暢通是政府交通運輸主管部門及其公路管理機構的職責，做好公路安全保護工作的出發點和最終目的是為廣大人民群眾提供方便、快捷、安全的出行條件。因此，公路安全保護條例始終堅持以執政為民、服務群眾為指導思想，不斷強化公共服務職能，充分體現了以人為本的思想和宗旨。如，明確了公路管理機構和有關部門對公路養護工程的及時公告和保暢義務，防止施工區域路段堵塞；建立了跨省大件運輸聯合審批機制，提高行政許可效率；加強路網運行監測，通過多種形式向社會發布公路出行信息等。第二條 各級人民政府應當加強對公路保護工作的領導，依法履行公路保護職責?！踞屃x】本條是關于各級人民政府在公路保護方面職責的規定。一、各級人民政

17、府應當加強對公路保護工作的領導。本條所稱各級人民政府，包括國務院即中央人民政府和省、市、縣、鄉各級地方人民政府。公路是現代交通的重要組成部分，是為國民經濟、社會發展和人民生活服務的公共基礎設施。公路的現代化程度和水平，直接關系到一個國家或一個地區的經濟發展、社會進步和人民生活水平的提高，是衡量一個國家經濟實力和現代化水平的重要標志。建設公路和保護公路不僅僅是交通運輸主管部門的職責，也不僅是哪一級政府的事，各級人民政府都應高度重視公路建設和保護，采取措施扶持、促進公路事業的發展。公路的公共基礎地位決定了它是各級政府管理重點之一。公路法、農村公路管理養護體制改革方案（國辦發200549號）等規定，

18、公路按其在公路路網中的地位分為國道、省道、縣道、鄉道和村道。將公路劃分為不同的行政等級，主要是為了對不同等級公路的建設、養護和管理實行分級負責，使各級人民政府依法在自己職責范圍內，組織有關部門做好相關公路的建設、養護、管理等各項工作?？h級以上人民政府交通運輸主管部門、公路管理機構，在本級人民政府的統一領導和上級人民政府交通運輸主管部門指導下，負責公路保護工作，對公路法、公路安全保護條例在本行政區域內的貫徹執行進行管理、監督。二、各級人民政府在公路保護方面的具體職責。公路是重要的基礎性設施，其發展水平是經濟發展水平和社會進步的重要標志，對經濟社會的發展具有重要意義。公路保護工作是否能夠有效開展，

19、直接關系到公路促進地方經濟社會發展的效用能夠有效充分發揮，地方人民政府應該從促進本地區、本區域經濟社會發展的高度加強對公路保護工作的領導。公路法第四十三條規定，各級地方人民政府應當采取措施，加強對公路的保護。本條例也指出，各級人民政府應當加強對公路保護工作的領導，依法履行公路保護職責。具體來講，地方人民政府的職責主要有：（一）車輛超限超載治理。近年來，車輛超限超載違法運輸現象十分嚴重，不僅損壞公路基礎設施，引發大量的道路交通事故，而且直接導致道路運輸市場的惡性競爭和車輛生產使用秩序的混亂。根據國務院的部署，交通運輸部、公安部、國家發展改革委、中宣部、國家工商總局、國家質檢總局、國家安全監管總局

20、、國務院法制辦、國務院糾風辦、工業和信息化部等國務院組成部門聯合在全國范圍集中開展車輛超限超載治理工作。超限超載涉及部門多，治理難度大，直接關系到社會主義市場經濟秩序、安全生產、道路運輸事業健康發展等重大問題，必須在地方政府的統一領導下，才能更好的實現各部門之間的相互配合、協作、支持，才能做好各項工作措施的貫徹和落實，才能正確處理好治理工作與經濟發展的關系，才能真正建立治超長效機制。為此，國務院辦公廳2005年專門下發關于加強車輛超限超載治理工作的通知（國辦發200530號），明確要求地方各級人民政府要把治理工作列入年度工作重點，實行目標責任制和責任追究制，加強領導，落實經費，積極研究解決治理

21、工作中出現的問題和困難。地方人民政府加強治超工作的領導，就是要把治超工作列入本地政府年度工作的重點，將治超工作經費納入部門財政預算范圍，對本級政府各有關部門及下級人民政府實行嚴格的目標考核制和責任追究制。此外，根據本條例第三十九條規定，省、自治區、直轄市人民政府可以批準設置固定超限運輸檢測站，建立健全路面治超監控網絡。（二）農村公路保護。根據國務院辦公廳關于印發農村公路管理養護體制改革方案的通知（國辦發200549號）精神，省級人民政府主要負責組織籌集農村公路養護資金，監督農村公路管理養護工作。地方各級人民政府應根據農村公路養護的實際需要，統籌本級財政預算，安排必要的財政資金，保證農村公路正常

22、養護。農村公路原則上以縣級人民政府為主負責管理養護工作，縣級人民政府是本地區農村公路管理養護的責任主體，主要職責是：負責組織實施農村公路建設規劃，編制農村公路養護建議性計劃，籌集和管理農村公路養護資金，監督公路管理機構的管理養護工作，檢查養護質量，組織協調鄉鎮人民政府做好農村公路及其設施的保護工作。此外，農村公路以及國道和省道的沿線環境整治、穿鎮路段馬路市場管理、沿線群眾愛路護路意識的培育、愛路護路村規民約的簽訂等都離不開地方政府牽頭負責。（三）劃定公路建筑控制區?？h級以上地方人民政府應自公路初步設計批準之日起30日內，根據保障公路運行安全和節約用地的原則及公路發展的需要，按照公路法第五十六條

23、及本條例第十一條、第十二條規定，依法劃定公路建筑控制區的范圍。（四）劃定公路用地范圍。根據公路法第三十四條規定，縣級以上地方人民政府應當確定公路兩側邊溝（截水溝、坡腳護坡道）外緣起不少于一米的公路用地。由于公路建筑控制區范圍是以公路用地外緣為起算點的，因此，縣級以上地方人民政府應當積極履行公路法第三十四條規定的職責，否則將無法確定公路用地和公路建筑控制區的具體范圍。（五）根據公路法第八條和本條例第三條的規定，省、自治區、直轄市人民政府確定縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門對國道、省道的保護職責。（六）應急搶險管理。根據中華人民共和國突發事件應對法、公路法第四十條、本條例第七條和第五十三條規定

24、，縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門、公路管理機構等在本級人民政府領導下制定地震、泥石流、雨雪冰凍災害等損毀公路的突發事件應急預案，并開展有關應急處置工作。（七）限高、限寬設施設置。為防止超限運輸車輛破壞縣道、鄉道，根據本條例第三十四條規定，鄉級人民政府可以根據保護鄉道、村道的需要，在鄉道、村道的出入口設置必要的限高、限寬設施。（八）其他職責。公路保護工作是一項綜合性的工作，需要各級地方人民政府加強領導，營造良好的執法環境。在公路保護工作中，各級人民政府還應當按照公路管理事權建立層次清晰的公路保護經費保障機制，創建“政府主導、部門聯動”的公路保護工作機制，督促相關部門積極履行公路保護職責，通

25、過制定規章、制度來強化公路保護工作。第三條 國務院交通運輸主管部門主管全國公路保護工作?？h級以上地方人民政府交通運輸主管部門主管本行政區域的公路保護工作；但是，縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門對國道、省道的保護職責，由省、自治區、直轄市人民政府確定。公路管理機構依照本條例的規定具體負責公路保護的監督管理工作?！踞屃x】本條是對公路管理體制的規定。一、本條第一款是關于國務院交通運輸主管部門主管全國公路保護工作的規定。本條例所稱國務院交通運輸主管部門，是指國務院交通運輸部。依照中華人民共和國憲法和中華人民共和國國務院組織法的規定，確定國務院各部、委的職責，屬于國務院的職權。2009年3月2日，國

26、務院辦公廳下發交通運輸部“三定”方案（國辦發200918號），根據第十一屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案和國務院關于機構設置的通知（國發200811號），設立交通運輸部，為國務院組成部門。交通運輸部下設公路局，其主要職責是：承擔公路建設市場監管工作，擬訂公路建設、維護、路政、運營相關政策、制度和技術標準并監督實施；承擔國家高速公路及重要干線路網運行監測和協調；承擔國家重點公路工程設計審批、施工許可、實施監督和竣工驗收工作；承擔公路標志標線管理工作；指導農村公路建設工作；起草公路有關規費政策并監督實施。本條第二款是對縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門主管本行政區域內的公路保

27、護工作的規定。本條例所稱縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門，是指縣級以上地方人民政府的交通運輸廳、局（對于直轄市而言，則是指交通委員會或交通運輸管理局）?？h級以上地方人民政府交通運輸主管部門，在本級人民政府的統一領導和上級人民政府交通運輸主管部門指導下，依法主管本行政區域內的公路保護工作，對公路安全保護條例在本行政區域內的貫徹執行進行管理、監督。各省、自治區、直轄市對本行政區域內的國道、省道如何管理，各地在實踐中有條條管理、條塊結合、塊塊管理三種管理模式?？紤]到實踐中各省、自治區、直轄市對國道、省道的管理體制的不同情況，本條例在規定縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門主管本行政區域內的公路保

28、護工作的同時，以但書的形式規定，“縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門對國道、省道的保護職責，由省、自治區、直轄市人民政府確定”，以適應各地的不同情況。從近年來公路發展以及各地公路管理體制的實踐看，國道、省道由省級交通運輸主管部門和公路管理機構統籌管理的格局能夠更好地適應公路網絡化運行與應急處置工作的需要。本款采用但書的表述方式，既與公路法有關規定保持一致，同時也為今后國道、省道的管理體制改革提出了方向，為推進國道、省道由省級交通運輸主管部門和公路管理機構統籌管理預留了空間。本條第三款是關于公路管理機構法律主體資格的規定。本條例通過行政法規授權的形式，明確了公路管理機構的法律主體資格，規定了公

29、路管理機構具體負責公路保護的監督管理工作，同時也賦予了公路管理機構行使公路行政管理職責的必要權力和手段。法律主體資格就是能夠以自己的名義獨立行使公路行政管理職責，并獨立地承擔相應的法律責任，對引起的行政爭議，能夠以自己的名義參加行政復議和行政訴訟。公路安全保護條例授權公路管理機構行使行政管理職責主要基于以下考慮：一是為了滿足公路管理的現實需求。根據公路法規定，公路保護職責不僅包括查處公路違法行為、強制拆除違法建筑、審批涉路施工和大件運輸、公路監督巡查等行政執法內容，也包括養護秩序維護、出行信息發布、公路損毀搶修、路網運行監測等行政服務內容，涉及工程建設、交通安全、法學、應急處置等多個領域，具有

30、較強的專業性和技術性。因此，有必要進一步明確和強化了公路管理機構的執法主體資格，并賦予相應的管理手段和措施，以滿足公路管理的現實需求。二是為了符合依法行政的要求。在公路行政管理中，可對違法行為作出五萬元的高額罰款、扣留違法車輛、責令拆除違章建筑等處理決定，對于這些形式復雜、管理強度大的行政職權，通過法規授權公路管理機構行使并獨立承擔法律責任，更符合公路保護工作實際，同時也符合國家全面推進依法行政工作的有關要求。此外，根據中華人民共和國行政許可法規定，行政許可權只能委托有關行政機關行使，或者由法律、法規授權的組織行使，只有通過法規授權，公路管理機構才能夠以自己的名義行使行政許可權，以自己的名義獨

31、立地承擔法律責任。根據公路法和本條例規定，公路管理機構能夠獨立行使公路法和本條例規定的公路行政管理職責。但也有例外，根據公路法第五十七條和第八十二條規定4，在公路橋梁、公路隧道、公路渡口以及公路兩側規定范圍內因搶險、防汛需要修筑堤壩、壓縮或者拓寬河道的行政許可權，對擅自在公路上設卡、收費的行政處罰權以及對未經批準擅自進行公路建設項目施工的行政處罰權，只能由有關交通運輸主管部門行使。二、我國公路管理體制的歷史沿革（一）建國初期（19491957）：公路管理體制初步建立。剛剛誕生的新中國面臨著鞏固國家政權和迅速恢復國民經濟的重要任務，這兩項任務與交通密切相關，交通必須先行。1950年1月，交通部成

32、立公路總局，負責全國公路的規劃、建設與管理工作。各大行政區和省設立公路局或公路處，具體負責轄區公路事宜。國道由公路總局直接管理，建設工作委托各大行政區辦理，經費由中央支付。公路總局下設養路處主管全國公路養護，并按專線設立了幾個國道養護機構，由于公路點多線長，集中統一管理的難度較大，大多數附屬機構于1951年下放到省。從1953至1957年的“一五”時期，各省、自治區交通廳（局）普遍成立了公路工程局（處、隊），主要負責省財政投資的公路建設任務。省交通廳對公路交通事業一般實行垂直管理。在此期間，公路管理的重要法律制度得到初步確立。1950年3月，政務院頒布了關于1950年公路工作的決定，對各級管理

33、機構的設置提出了明確要求，進一步明確了建國初期公路工作的方針政策。1950年7月，交通部頒發了公路養路費征收暫行辦法（草案），使公路養護有了穩定的資金來源。1951年5月，政務院發布了關于1951年民工整修公路的暫行規定，使民工建勤建路養路制度以國家法令的形式確定下來。這一時期頒布的公路管理相關法規條例，為以后的公路法規建設奠定了基礎。（二）“大躍進”和“文化大革命”時期（19581976），公路管理在曲折中前進。1958年，“大躍進”開始以后，在全國范圍內掀起了建路高潮。交通部1958年上半年提出了依靠地方、依靠群眾，以普及為主，發展交通的“地、群、普”方針?！暗?、群、普”方針的提出，一方面

34、，對于充分發揮地方和群眾的積極性，加快廣大農村、山區和偏遠地區的公路建設是正確的。另一方面，出現了不尊重科學，不講究質量，片面追求數量的傾向，造成了不少浪費。1958年下半年，國家對經濟體制實行改革時，把公路建設中央計劃投資體制下放到省、自治區。與此同時，公路管理體制開始從“垂直領導為主”演變為以“地市、縣管理為主”。1960年12月，交通部撤銷公路總局，組建基本建設總局。經歷了三年自然災害后，1962年，根據“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針，國家和公路交通部門對公路事業的發展采取了一系列措施。第一，對公路交通政策進行調整，交通部、財政部聯合頒發關于公路養路費征收和使用的補充規定，確定養路

35、費由省、自治區、直轄市交通廳（局）統收統支，?？顚Ｓ?。第二，加強公路養護和管理。1962年6月，中共中央、國務院頒發了關于加強公路養護和管理工作的指示；同年8月，交通部頒布了公路養護和管理工作的若干規定（試行草案），全國路政管理工作得到了全面恢復。第三，上收公路建設隊伍和干線公路養護體制。1963年4月，交通部撤銷了基本建設總局，組建了公路工程管理局。1966年5月，“文化大革命”開始，各級公路交通主管部門遭受嚴重沖擊，建國初期初步建立起來的公路養護體制，幾乎近于崩潰，公路事業再次遭受重大挫折。1970年7月鐵道、交通、郵電三部合并為交通部，撤銷了公路工程管理局，取而代之的是公路組，公路組下設

36、工程養護組。1973年，交通部重建公路局。1975年，鐵道、交通兩部分設（郵電已提前劃出），交通部仍設公路局主管公路工作。這期間，絕大多數省、自治區、直轄市公路交通管理機構也相繼撤并、下放，許多省屬的養路機構被撤銷。（三）改革開放初期（19781988）：公路管理體制重整旗鼓。黨的十一屆三中全會以后，為了適應改革開放和國民經濟發展的需要，迅速恢復路況，各省公路交通部門貫徹了“調整、改革、整頓、提高” 的方針，又一次恢復了公路局、總段（分局）和段的三級養路機構；3個直轄市分別在交通局或市政工程局下設公路管理處（局），處以下按縣（區）設公路管理所（分局）。1985年，考慮到公路及道路運輸“以地方管

37、理為主”的實際，交通部設置了公路局，將公路建設及管理、路政、運政、車輛機務、道路交通安全監管等職能集中于同一機構。地方層面，各省、自治區、直轄市交通廳（局）都建立了公路局，按地市設公路分局或總段（段）。1987年10月，國務院發布了中華人民共和國公路管理條例（以下簡稱公路管理條例），規定公路管理工作實行統一領導、分級管理原則。國道、省道由省、自治區、直轄市公路主管部門負責修建、養護和管理?？h道、鄉道分別由縣鄉人民政府負責修建、養護和管理。公路管理條例的頒布實施開創了依法管理公路工作的新局面。1986年，國務院對道路交通安全管理職能進行了調整，將其主要職能由“交通部門管理為主”調整為“公安部門管

38、理為主”。1988年，交通部機構改革，撤銷公路局等管理機構，改設相關司局。1994年，為了進一步轉變政府職能，改善公路行業管理工作，交通部組建了公路司，主管全國公路建設、養護和道路管理。在這一階段，國家為適應改革開放后的新形勢，出臺了一些政策。1984年國務院第54次常務會國務院對加快公路建設作出三項重大決策：一是提高養路費征收標準；二是開征車輛購置附加費；三是允許貸款或集資修建的高等級公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費，并首次提出公路交通運輸管理“轉（轉變職能）、分（政企分開）、放（權利下放）”的改革思路。（四）1988年至今：公路進入快速發展階段，體制改革醞釀與探索。1988年12月我

39、國第一條高速公路滬嘉高速公路建成通車，標志著我國高等級公路建設進入了快車道，公路建設項目設計、重點工程建設、運營管理等職能也從專業公路管理機構分出，各地也開始了高等級公路管理模式的探索。為了適應公路建設籌資和投資管理的需要，不少省區設置了負責高等級公路籌資、建設、管理和經營的管理機構，如高等級公路管理局、集團公司或發展公司。公路管理條例頒布11年后，公路的發展要求出臺一部法律，對公路的養護、建設、市場管理進行全方位的規范。1998年1月1日，公路法正式施行，進一步明確了交通主管部門和公路管理機構建設、養護、管理公路的職責，完善了公路建設和養護制度。從此，公路管理有了自己的龍頭法。1998年開始

40、國家實施積極的財政政策，加大了基礎設施的建設力度，各省、直轄市、自治區都在根據自身的實際情況調整公路管理體制。為了趕上公路建設不斷加快的步伐，很多省把公路管理體制下放到地方，這樣有利于調動地方政府建設公路的積極性，促進加快公路建設目標的實現。由此逐漸形成了以條塊結合為主，有的側重于條條管理、有的側重于塊塊管理的多種形式、多種體制并存的局面。三、我國公路管理體制的現狀（一）總體情況?，F行的公路管理體制按照“統一領導、分級管理”的原則建立起來。公路建設、養護和管理的事權均以地方為主?？傮w看，已經形成中央、省、地、縣四級較為健全的公路管理體系，基本模式是：交通運輸部主管全國公路工作，主要從事法律法規

41、、宏觀政策、國道規劃、技術標準和業務上指導各地的公路工作。省、自治區、直轄市人民政府設立交通運輸廳（局、委），負責轄區內公路的建設、養護和管理，具體管理工作由交通運輸廳（局、委）下設的公路局（處）、高速公路管理局等機構負責。各地市以下機構基本與省級機構對應設置，地市級、縣級政府設交通運輸局，在地市級交通運輸局下設公路總段（局、分局、處）?？h級設公路段（局、分局、站）。部分鄉鎮政府還設有交通運輸管理站（所），業務上接受縣交通運輸局領導。（二）國省干線公路的管理體制。國道和省道（不包括高速公路）的建設、養護和管理的事權均以地方為主，但是各省的管理體制差別較大。按照省、地市與縣公路管理機構之間的關系

42、，全國有三種形式：一是條條模式。省級公路管理機構直接負責國道、省道及部分重要縣道的建設、養護和其他管理。地市公路總段（局、分局、處）、縣公路段（局、分局、站）的人、財、物由省公路局實行垂直管理?？h鄉道路以地（市）交通運輸局為主實施規劃、設計、建設和養護管理，省公路局給予技術指導和一定的資金補助。 注：圖中實線表示直屬管理，虛線表示行業指導，無行政隸屬關系。圖1 普通國省干線公路的條條管理模式二是塊塊模式。省交通運輸廳公路局只是在業務上對各地市公路管理機構實施歸口管理和指導。地市公路管理機構的人、財、物均在地方政府，受各地市交通運輸局管理。地市以下的公路管理體制由各地市人民政府確定，一般來說包括

43、兩種，即地市以下垂直管理和條塊結合管理。 注：圖中實線表示直屬管理，虛線表示行業指導，無行政隸屬關系。圖2 普通國省干線公路的塊塊管理模式三是條塊結合模式。一般是省公路管理部門將國省干線公路的管理下放到地市，但計劃、財權在省公路管理機構。地市公路管理部門的包括人事權在內的行政領導歸屬當地政府?？h鄉公路仍由地市、縣交通運輸主管部門負責。根據地市公路管理機構與縣公路管理機構的關系，又可分為兩種管理模式：其一，地市公路管理機構對縣公路管理機構實施計劃、財權的管理，人事權則歸屬當地政府主管部門管理。其二，地市公路管理機構對縣公路管理機構的人、財、物實行垂直管理。 注：圖中虛實線表示條塊結合管理，實線表

44、示直屬管理，虛線表示行業指導。圖3 普通國省干線公路條塊結合管理的兩種模式（三）高速公路的管理體制。我國高速公路的管理是伴隨著1988年我國第一條高速公路5的竣工通車相應產生的。在由計劃經濟向社會主義市場經濟過渡時期，我國高速公路管理體制的形成與國家的政策、法規、措施密切相關。在國家投融資體制改革政策的指導下，高速公路建設籌資方式由單純依靠政府投資，逐步發展到政策籌資和社會融資，從單一的公路規費、專項基金發展到利用銀行貸款、向社會發行債券、股票和有償轉讓公路收費權以及利用外資等多元化、多樣化的格局，建立并堅持了“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”和“貸款修路、收費還貸、滾動發展”的投融資

45、機制，有效地緩解了高速公路建設資金不足的狀況，推動了全國高速公路建設的快速發展。國務院辦公廳于1992年3月印發了關于交通部門在道路上設置檢查站及高速公路管理問題的通知（國辦發199216號），通知指出：“目前我國高速公路正在起步階段，如何管好高速公路，需要有一個積累經驗的過程。因此，各地對高速公路管理的組織機構形式，由省、自治區、直轄市人民政府根據當地實際情況確定，暫不作全國統一規定?！备鶕ㄖ?，部分?。▍^、市）在高速公路管理方面進行了改革試驗，從最初的路段建設指揮部，到高速公路管理局，到高速公路路段公司，再到今天比較普遍的高速公路集團公司，高速公路管理體制呈現多種模式并存的局面。我國高

46、速公路管理的模式呈現多樣化，各省之間不完全相同，同一省份也存在多種形式。目前主要呈現以國有公路集團公司和高速公路管理局為主體，以非國有公司和上市公司為補充，多種模式并存的發展態勢。主要有三種模式：一是組建省政府授權并直接領導的國有獨資或控股性質的高速公路總公司。這種模式下的高速公路總公司一般歸省國有資產管理機構統一管理，直屬省政府領導，省交通運輸廳及其下屬的行政管理機構依法負責高速公路的行業管理。二是組建由省交通運輸廳領導的高速公路融資實體。省交通運輸廳從融資角度將轄區內高速公路予以整合，成立獨資或控股的高速公路總公司。三是組建事業性質的高速公路管理局或者其它類似實體的事業機構。這種管理模式下

47、，省交通運輸廳下設省高速公路管理局對高速公路進行管理，高管局根據路段下設高速公路管理處，全面負責收費、經營、養護、路政和其它管理工作；其余路段由企業負責經營，高管局負責行業管理。目前多數省份實行“一廳兩局”形式，即單獨成立與現有普通公路管理局并列的省高速公路管理局。此外，以轉讓經營權、BOT、TOT為代表的特許經營模式，例如某些高速公路路段由非國有獨資或控股的民營、外資股份公司管理，另一些由經股份制改造并在資本市場上市的公眾公司管理等，也成為以上三種模式的有益補充。目前我國高速公路的管理模式如圖4所示。 圖4 我國現行高速公路管理體制的組成結構（四）農村公路的管理體制（縣道、鄉道、村道的管理體

48、制）。依據公路法，公路依據行政等級劃分包括國道、省道、縣道和鄉道。公路法第八條規定，鄉、民族鄉、鎮人民政府負責本行政區域內的鄉道的建設和養護工作。長期以來，農村公路中的部分縣、鄉道公路（原來省管）和普通國省干線公路一起由地市、縣公路管理部門代管，其余縣道建設、養護和管理工作由市、縣政府負責，鄉道的建設、養護和管理由鄉鎮政府負責。有些省份為了加強對農村公路的行業管理，在省公路機構專門設立農村公路管理處（科）或稱地方道路管理處（科）。盡管我國村道總里程在公路網中占了很大比重，但是由于公路法頒發時沒有明確其身份，村道主要還是由村委會負責建設，養護工作局限于群眾突擊和季節性養護，路政管理也基本未開展。2005年9月，國務院辦公廳下發農村公路管理養護體制改革方案（國辦發200549號），明確指出，縣級人民政府是本地區農村公路管理養護的責任主體，其交通運輸主管部門具體負責管理養護工作；縣級人民政府交通運輸主管部門所屬的公路管理機構具體承擔農村公路的日常管理和養護工作；鄉鎮人民政府有關農村公路管理、養護、保護以及養護資金籌措等方面的具體職責，由縣級人民政府結合當地實際確定。這一文件是對公路法補充解釋，也是體現了“統一領導、分級負責”的公路管理原則。目前，依據農村公路管理的職責劃分和相應機構的設置情況，全國縣、鄉、村公路管理的模式可以從兩個角度進行劃分：一方面，按照縣道是否部分上收管理分為